邓聿文：必须打真正的“大老虎”才能兑现承诺

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       随着国务院国资委主任蒋洁敏的落马，十八大之后的9个多月中，已有李春城、周镇宏、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、王永春等共9位省部级高官被查。
　　在今年1月召开的中纪委二次全会上，习近平提出要“老虎”“苍蝇”一起打，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓腐败。虽然上述落马的省部级高官算不上人们期待中的“老虎”，但从此轮反腐的密度和速度来看，再加上前不久被公审和判决的薄熙来和刘志军，特别是最近被曝出的中石油腐败窝案，还是足以显示中共高层对于反腐的高度共识以及“有腐必反”的决心。
　　而且，单从反腐机构来讲，可能世界上没有哪个国家有中国这样多的反腐部门。在党内，有纪检；在政府，有监察和审计；在司法，有检察。这三家反腐主体分工负责，相互配合，有序开展反腐工作。其中，纪委为主导，政府的行政监察、检察院系统的司法监督、审计系统的经济监督相配合。这套反腐机构也查出了一些大案要案，中石油和蒋洁敏的腐败窝案就是由审计审出来的。
　　然而，又必须承认，这套反腐机构及其相应的制度建设远不足以应对目前严峻的腐败形势，原因在于，它在突出党对反腐掌控的同时—其表现形式就是纪委居于反腐的主导地位—削弱了法治反腐的力度。另外，这套反腐体系将反腐力量分散在不同的部门，由不同部门行使和负责各自领域的反腐工作，虽有助于本部门和领域的反腐深入开展，但现在的腐败，形式多样，涉及的部门和领域众多，此种各守一摊的反腐模式其局限性就显露出来。当然，最重要的是，这套体系注重对腐败的打击和惩治，而相对忽略了对腐败的预防。
　　有鉴于此，要想在反腐败上赢得民心，至少能够遏制住腐败的高增长态势，就必须同时在这三方面展开，加大对腐败的打击力度，整合分布于党政系统内的诸多反腐力量，发挥反腐合力；通过法治反腐，将反腐嵌入到法治轨道上来；以同腐败赛跑的紧迫感，加强相关的制度建设，形成预防腐败的体制机制。
　　目前来看，首先要加大对“老虎”“苍蝇”的打击力度，尤其要打几只“大老虎”。既然最高领导已经做出了“老虎”“苍蝇”一起打的承诺，就必须严肃地打几只真正的“大老虎”，才能兑现承诺，也对官员队伍产生震慑效果。否则，打再多的“苍蝇”，民众可能都不感兴趣。这就需要突破当下在执政党内部存在的“刑不上大夫”的反腐“潜规则”。
　　其次，按照大部制的思路将现阶段分散在纪检、监察、检察、审计等部门和系统的职能整合起来，在惩治预防腐败上实现信息等资源的共享，形成“一体化”的防治腐败格局。这将客观上利于凝聚反腐合力，克服各自为政的弊端，同时，也节省了人力、物力，精简了机构，可算是反腐体制机制上的创新之举。
　　当前，有些地方在进行这方面的探索，但只是个别地方的试点，尚未看到值得推广的经验。所以还需加快这方面的整合进度。
　　如果讲，反腐机构和机制的整合是从横向着手推进反腐建设的话，那么，改革权力监督体系，使各级反腐部门的监督力量更富权威、更加有效，则是从纵向入手加强反腐的制度建设，预防腐败。反腐只有落实在制度上才可持续，而制度建设的重点，是加强对权力的制衡和预防，使之从目前偏重于“惩治”，转向偏重于防范，将权力关进制度的“笼子”，这实际就是法治反腐的含义。
　　在这方面，公众一度对中纪委书记王岐山的制度反腐寄予厚望。王岐山本人曾表示，目前的反腐，宜采取先治标后治本的办法。从策略的角度考虑，这样做也未尝不可。但是，为了更好地推进反腐，必须在治标的同时，对一些社会已有高度共识的治本措施，应尽快出台。比如，对当前民众呼声很高且在官员中也有一定支持力量的财产公示问题，执政党需要尽快制订一个具体方案和时间表，而不是像现在这样采取一个过渡性的对领导干部报告的重大事项进行抽查的方式。另外，对一些治本的制度反腐措施，从现在开始，也要有一个大致的规划。
　　腐败滋生的一大根源是政府管得过杂过宽，政府通过审批、资格准入和价格管制等手段来调节和控制经济社会的运行，管理经济和社会活动，因此，要减少腐败发生的概率，就得消减政府权力，将一些可管可不管的事情统统交由市场和社会组织去行使，转变和限制政府的职能及其作用范围，科学合理地设置权力，切断以权谋私的纽带。为此，一些专家提议应考虑制定“重大决策程序条例”“信息公开法”“行政组织和编制法”等法律制度，是很有道理的。重大决策程序条例要解决的是一把手权力过于集中问题、约束行政决策权；信息公开法则偏向将公权力活动公之于众、接受社会监督，需要提及的是，作为一项防范腐败的基础性工程，公职人员家庭财产申报和公示制度，既可以放在信息公开法里，也可以单独立法；而行政组织和编制法旨在确保按法定权限和程序行使职权，以实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。
　　限制政府权力，给政府治理划定边界，边界以外政府无权插手，边界以内政府的运行也须公开透明，这对腐败有釜底抽薪之作用。但是，任何完备的制度，总有挂一漏万之时，总有规制不到的地方，因此，要遏制腐败，还必须改革权力结构，强化权力的制衡性，做到监督者与被监督者在利益上实现分离，其权力具有对等性。只有这样，监督才有可能。按照这样一个权力制衡的逻辑，当下需要把执政党主管反腐的机构—纪委从同级党委的“领导下”解放出来。党的纪委受上级纪委和同级党委双重领导，这客观上造成了对“一把手”监督难问题。在这一方面，前不久召开的政治局会议将纪检由目前的双重领导改为垂直领导，有很大进步，纪委的人财物不受制于地方政府，将大大加强地方纪委对党委特别是“一把手”的权力监督和约束。
　　反腐的制度建设，既需要顶层魄力，也需要公众参与。在网络时代，技术的发展给公众提供了参与反腐的手段，现在的问题是，面对公众的反腐诉求，国家如何从制度上去满足公众的诉求，保障他们的反腐积极性。从这个角度看，目前正在开展的网络治谣是不利于公众网络反腐的。因为虽然“两高”对网络谣言出台了司法解释，但它把治理网谣的权力交给了警察机构，出于公权力的同一性，警察会偏向于将那些对官员不利的网络举报以失实为由来打击，何况，警察本身受地方政府的节制。所以，有必要为民间反腐设计一套科学合理的评价和激励机制，用法律去保障包括新闻舆论和网络在内的对权力和腐败的监督。
　　执政党已经出台了未来5年的反腐规划。根本而言，反腐没有秘诀，世界上所有国家对腐败的治理，走的都是限权和公开化之路。如果执政党真正从党的生死存亡的高度看待腐败问题，并有足够决心，对腐败采取攻防并举的战略，那么，虽不能做到完全降伏腐败，起码能使腐败局限在一定范围和层级，而不致成为一个影响全局的大问题。

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谁才是真正的“大老虎”！？